White paper over De Ombudsman: rol, activiteiten en kerncompetenties in een veranderende samenleving

Beste lezer,

Welkom in de White paper en bij de Merlijn Groep, deze White paper is geschreven door: Dick Bonenkamp, Marcel Douma Van der Honing, Willem Coorn, Ingrid Middelkoop, Aicha Haddouche en Frans Spekreijse.
De White paper over De Ombudsman van de Merlijn Groep bevat informatie over De Ombudsman.

1. Samenvatting

De ombudsman vervult een cruciale rol in het versterken van vertrouwen tussen burgers, werknemers, studenten of klanten enerzijds en organisaties en overheden anderzijds. Achter de ogenschijnlijk eenduidige titel ombudsman gaat een breed palet aan functies, activiteiten en professionele competenties schuil. Deze White paper beschrijft het fenomeen ombudsman, de veelsoortige werkzaamheden die onder deze noemer vallen en de competenties die nodig zijn om deze rol effectief en geloofwaardig te vervullen.

2. Inleiding: het fenomeen ombudsman

De ombudsman is een onafhankelijke functionaris die klachten onderzoekt, conflicten helpt oplossen en signalen uit de samenleving vertaalt naar structurele verbeteringen binnen organisaties. De oorsprong van de ombudsman ligt in Zweden (begin 19e eeuw), maar inmiddels is het concept wereldwijd verspreid en toegepast in uiteenlopende contexten.

In moderne samenlevingen, gekenmerkt door complexiteit, juridisering en groeiende machtsongelijkheid, fungeert de ombudsman als laagdrempelige toegang tot rechtvaardigheid, correctiemechanisme op formele procedures en vertrouwenspersoon én systeem kritische waakhond.

3.Veelvormigheid achter de titel ‘Ombudsman’?

Hoewel de titel uniform klinkt, verschilt de praktijk sterk per context. Enkele belangrijke verschijningsvormen zijn:

3.1 Publieke ombudsman

Deze functionaris richt zich op het optreden van overheden. We zien de ombudsman op nationaal, regionaal en gemeentelijk niveau. Zijn rol is het overheidsoptreden te beoordelen vanuit behoorlijkheidsnormen. Ook wettelijk correct handelen kan als onbehoorlijk overkomen. Daar is werk voor de ombudsman.

Vaak heeft deze functie een wettelijke basis en heeft deze ombudsman ook een rapportage plicht aan het gremium (parlement of raad) dat de functie heeft ingesteld.

3.2 Institutionele of interne ombudsman

Ook verschillende soorten organisaties, uit profit en non-profit sectoren, meestal van enige omvang, maken gebruik van de functie ombudsman. Die kan zijn aangesteld door de organisatie of als ZZP ’er worden ingehuurd naar behoefte of op periodieke basis.

Meestal behandelt die ombudsman klachten van bij de organisatie betrokkenen: klanten, leveranciers, medewerkers, studenten of patiënten.

Deze functionaris zal zich wel helder moeten positioneren in de organisatie om de balans met de onafhankelijkheid van de functie niet in gevaar te brengen.

3.3 Thematische ombudsman

De ombudsman kan ook zijn aangesteld in een specifiek domein. Zo kennen wij het fenomeen, kinderombudsman en de ombudsman voor de media, maar ook een ombudsman voor cliënten of patiënten in het algemeen en niet in het kader van een specifieke organisatie ( zoals hierboven genoemd).

3.4 Informele en hybride ombudsmannen

Intussen zijn er ontwikkelingen, waarbij de ombudsfunctie wordt gecombineerd met andere reeds gemeengoed geworden functies, zoals de functie van de vertrouwenspersoon, of van de integriteits- (compliance) functionaris, die ook bemiddelende taken heeft. Soms wordt er een externe ombudsman ingehuurd voor specifieke dossiers.

3.5 De personeelsraadgever

Deze relatief jonge functie is gericht op het interne ombudswerk binnen overheidsorganisaties. De rol van de personeelsraadgever is: onafhankelijk, vertrouwelijk en gericht op het zichtbaar maken van patronen. Hij functioneert onafhankelijk, beschikt over bestuurlijke sensitiviteit, werkt met meldingen, signalen en conflicten, behandelt klachten (beleving, hoor-wederhoor) en heeft herstel van arbeidsrelaties en vertrouwen in elkaar en de organisatie als uitgangspunt

4. Activiteiten van ombudsmannen

De werkzaamheden van ombudsmannen zijn veelzijdig en gaan verder dan klachtbehandeling alleen. Dat neemt niet weg dat klachtbehandeling nog altijd een wezenlijk bestanddeel is van het werk van de ombudsman. Daar horen diverse activiteiten bij.

Om te beginnen moet de klacht ontvangen en geanalyseerd worden. Dat betekent luisteren naar de verhalen, ook die wellicht achter de klacht wellicht verborgen zitten. Het vraagt ook om het onderscheid te zien tussen emotionele en relationele aspecten en kwesties van meer structurele aard, misschien samenhangend met de onderhavige systemen. Ook de beoordeling van de ernst van de klacht en de mate van ontvankelijkheid is daarbij aan de orde.

Vervolgens is er het onderzoek naar de feiten en het vaststellen daarvan. Daar moeten partijen gehoord worden, documenten, o.a. met betrekking tot beleid en procedures, bestudeerd en belangen gewogen worden. Daarbij hoort een inschatting van het vervolg, het perspectief.

Maar de ombudsman kan ook zelf actief worden om de situatie waar de klacht uit voortkomt te helpen verbeteren, op te lossen. Dat kan als hij een sfeer kan scheppen van erkenning van de problematiek, waarin betrokkenen vrijwillig en onder geloofwaardige afspraken over vertrouwelijkheid hun medewerking willen verlenen. Dan kan hij op zoek naar oplossingen, de dialoog op gang krijgen en herstel bewerkstelligen.

In ieder geval zal de ombudsman aanbevelingen moeten formuleren, gebaseerd op oordelen die als al of niet-bindend worden gekwalificeerd op basis van gemaakte afspraken. De aanbevelingen moeten zowel gericht zijn op individueel als op structureel herstel.

Door vroegtijdig misstanden te signaleren kan van het optreden van de ombudsman ook een preventieve werking uitgaan. Dat kan ook heel actief door systeemfouten zichtbaar te maken en adviezen te geven hoe die fouten, in het beleid en in de cultuur, vermeden kunnen worden.

De organisatie leert aan de hand van de ombudsman en versterkt zo het eigen lerend vermogen.

Dan is er altijd nog de taak van de verantwoording en de communicatie aan de relevante belanghebbenden. Dat kan via bestaande organen als Jaarverslagen en specifieke thema rapportages. Soms zal gekozen worden voor publieke rapportage, maar altijd zal de behoefte aan transparantie aanwezig zijn. En natuurlijk het bewaken van de vertrouwelijkheid.

5. Kerncompetenties van ombudsmannen

Uit de activiteiten van de ombudsman zijn de kwaliteiten, de competenties welhaast af te leiden. We zetten ze hier neer met enige toelichting:

Onafhankelijkheid en integriteit

De ombudsman krijgt te maken met druk vanuit het bestuur, vanuit de opdrachtgever dus; daar zal hij mee om moeten kunnen gaan. Hij moet blijven uitgaan van ethische principes en zal constant duidelijk moeten zijn over zijn rol en de ruimte én de beperkingen die daar aan kleven.

Juridische en normatieve kennis

Dat eerste lijkt duidelijk maar bij normatieve kennis gaat het niet altijd om beschreven regels en wetten; daar horen inzicht en ervaring bij. Inzicht in wat behoorlijk is en zorgvuldig en wat niet. Ervaring met fair play en het vermogen om formele regels te verbinden met redelijkheid en billijkheid.

Communicatieve vaardigheden

Actief en empathisch luisteren is gewoon een voorwaarde voor een ombudsman en helder en neutraal formuleren ook, maar ook in de communicatie adequaat omgaan met emotie en weerstand is van cruciaal belang.

Onderzoekvaardigheden

Zonder analytisch vermogen is onderzoek niet goed mogelijk en dat geldt ook voor het kunnen onderscheiden van feiten en meningen. Mede van belang is een zorgvuldige documentatie van het onderzochte en het vermogen om daaruit de juiste conclusies te trekken.

Bemiddelings- en conflictvaardigheden

De ombudsman zal in het proces kansen zien om conflicten of misstanden op te lossen of te herstellen. Daartoe moet hij een veilige ruimte kunnen creëren, goed zicht kunnen krijgen op de wederzijdse belangen en alle neuzen gericht krijgen op “hersteldenken.”

Organisatie- en systeeminzicht

Inzicht in hoe een organisatie is opgebouwd uit systemen, die ieder weer hun eigen dynamiek hebben, zal de ombudsman helpen om naast individuele ook structurele problematieken eerder te doorzien. Dat type inzicht zal de ombudsman zich eigen moeten maken om de vaak complexe taak van ombudsman te kunnen vervullen. Dat geldt ook voor inzicht in cultuuraspecten en in de machtsverdeling en machtsopbouw in een organisatie.

Reflectief en lerend vermogen

Al deze aanbevelingen veronderstellen een sterk ontwikkeld gevoel voor zelfreflectie en bereidheid feedback te accepteren en te appreciëren. Permanente professionele ontwikkeling hoort bij het wezen van de ombudsman.

Spanningsvelden en uitdagingen

Hierboven is al een aantal malen gewezen op de spanningsvelden waarin de ombudsman moet opereren. Professioneel daarmee kunnen omgaan is een onmisbare eigenschap.

Conclusie

De ombudsman is geen eenduidige functie, maar een rol met vele gezichten. Wat al deze verschijningsvormen verbindt, is het streven naar rechtvaardigheid, zorgvuldigheid en mensgerichte oplossingen binnen complexe systemen.

In een tijd van toenemende maatschappelijke druk, polarisatie en wantrouwen is de ombudsman meer dan ooit een noodzakelijke schakel tussen mens en systeem. Investeren in duidelijke positionering, professionele standaarden en competentieontwikkeling is daarom cruciaal voor de toekomst van het ombudswerk.

6. De Ombudsman in de Praktijk: voorbeelden, casuïstiek en leerpunten ( per type ombudsman en per soort activiteit)

6.1 Publieke ombudsman: burger versus overheid

Casus: Onbegrijpelijke besluitvorming bij een gemeente

Een inwoner ontvangt een afwijzing van een bijzondere bijstandsaanvraag. De motivering verwijst naar meerdere beleidsregels, maar is voor de burger niet te begrijpen. De burger in kwestie, een alleenstaande moeder, klaagt daar over bij de schoolpoort, waar meer ouders hun kind van school halen. Het onbegrijpelijke van de brief leidt ook tot twijfel aan de juistheid van de negatieve beslissing. Ze wordt flink opgestookt, maar na lang aarzelen en na hier en daar wat informatie te hebben vergaard, wendt ze zich tot de ombudsman. Dat was een hele stap. “Kon je dat wel doen voor zo’n persoonlijk probleem? Zou je niet snel van tafel worden geveegd?” Maar ze zet door en dient haar klacht in.

Rol van de ombudsman

• Neemt de klacht in behandeling
• Luistert naar het verhaal achter de klacht (gevoel van machteloosheid)
• Toetst niet alleen de rechtmatigheid, maar ook de behoorlijkheid van het handelen
• Concludeert dat de motivering juridisch correct is, maar tekortschiet in begrijpelijkheid en zorgvuldigheid

 

Uitkomst

• De gemeente handhaaft het besluit, maar communiceert dit met een begrijpelijke toelichting
• Beleidsafdeling past standaardbrieven aan

 

Leerpunten

• Behoorlijk bestuur gaat verder dan juridische juistheid
• Individuele klachten kunnen leiden tot structurele verbeteringen

6.2 Interne ombudsman: medewerker en organisatie

Casus: Ongelijke behandeling bij promotie

Een medewerker ervaart dat zij structureel wordt overgeslagen bij promoties, terwijl mannelijke collega’s met vergelijkbare prestaties wel doorgroeien. Ze durft dit niet formeel aan te kaarten uit angst voor reputatieschade. Toch vindt ze de weg naar de interne ombudsman.

Rol van de ombudsman

• Biedt een vertrouwelijke en veilige gespreksomgeving
• Onderzoekt patronen zonder direct te escaleren
• Analyseert HR-procedures en beoordelingscriteria

 

Uitkomst

• Bemiddeling leidt tot erkenning van tekortkomingen
• HR herziet beoordelings- en promotieprocessen
• De organisatie start een traject rond bias-bewustzijn

 

Leerpunten

• Ombudswerk draagt bij aan sociale veiligheid en inclusie
• Vertrouwelijkheid is cruciaal voor meldingsbereidheid

6.3 Thematische ombudsman: ombudsman in het onderwijs

Casus: Conflicterende belangen tussen student en examencommissie

Een student met een functiebeperking voelt zich onvoldoende ondersteund tijdens tentamens. Hij had de school toch voldoende geïnformeerd over zijn beperkingen, maar er was kennelijk niets mee gedaan. De examencommissie verwijst naar formele regels; de student ervaart gebrek aan maatwerk en richt zich tot de onderwijs ombudsman.

Rol van de ombudsman

• Verheldert wederzijdse verwachtingen
• Bemiddelt tussen juridische kaders en redelijkheid
• Brengt internationale richtlijnen en best practices in

 

Uitkomst

• Tijdelijke aanpassing van faciliteiten
• Structureel beleid voor studenten met ondersteuningsbehoeften

 

Leerpunten

• Ombudsmannen functioneren als brug tussen regels en menselijkheid
• Preventieve advisering voorkomt herhaling

7. Wat casuïstiek per kernactiviteit

7.1 Klachtontvangst: reconstructie van het verhaal achter de klacht (van de ombudsman wordt soms ook hulp verwacht bij het bijschaven van een klacht, zonder de klacht als zodanig te wijzigen, maar wel zodanig dat die behandeld kan worden).

Casus: een klager begint boos en chaotisch zijn verhaal over “onrechtvaardige behandeling”. “ Er is geen touw aan vast te knopen”.

Aanpak

• Het verhaal structureren
• Emoties erkennen zonder partij te kiezen
• Klachten vertalen naar concrete onderzoeksvragen

 

Nu kan een normale en effectieve behandeling tot stand komen.

7.2 Empathisch luisteren gecombineerd met analytisch vermogen en onderzoeksvaardigheid: onderscheiden van feiten, normen en perspectieven

Casus: twee afdelingen hebben overlegd over een belangrijke kwestie, maar al snel blijkt dat ze niet dezelfde conclusie uit de besluitvorming hebben getrokken. Integendeel: ze geven tegengestelde verklaringen over de besluitvorming.

Aanpak

• Tijdlijnen reconstrueren
• Schriftelijke en mondelinge bronnen vergelijken
• Impliciete aannames expliciteren

 

Leerpunten

• Objectiviteit vereist actieve inspanning
• Waarheidsvinding is vaak relationeel, niet absoluut

7.3 Bemiddeling: herstel van de relatie is belangrijker dan gelijk halen

Casus: een medewerker wil geen formele klacht indienen, maar wel erkenning van onzorgvuldig gedrag van een leidinggevende, zodat hun werkrelatie positief verder kan. Pikant detail in deze kwestie is, dat deze leidinggevende een zekere naam heeft opgebouwd als tamelijk onwrikbaar in eenmaal ingenomen standpunten.

Aanpak

• Faciliteren van een herstelgesprek
• Vooroordelen niet toelaten
• Afspraken over toekomstig gedrag
• Borging zonder gezichtsverlies

 

Resultaat

Herstel van werkrelatie zonder formele sancties.

Leerpunten

• Niet elke klacht vraagt om een oordeel
• Herstelgericht werken vergroot draagvlak

8. Wat casuïstiek rond spanningsvelden

8.1 Onafhankelijkheid versus organisatiebelang

Casus: Een bestuur dringt aan op snelle afsluiting van een gevoelig dossier. Rond de onderhavige kwestie spelen ook suggesties van mogelijke integriteitsproblemen; kortom het bestuur wil die zaken niet betrokken zien in deze ombudsman kwestie, die er in feite los van staat.

Professionele houding

• Transparant communiceren over rol en grenzen
• Vasthouden aan zorgvuldigheid
• Eventueel escaleren naar toezichthouder

 

Leerpunten

• Onafhankelijkheid is een dagelijkse praktijk, geen formele status

8.2 Vertrouwelijkheid versus transparantie

Casus: Een klacht wijst op structureel grensoverschrijdend gedrag, maar klager wil anonimiteit. De ombudsman maakt melding van verschillende signalen van grensoverschrijdend gedrag. Dat kan om op zich onbelangrijk lijkende zaken gaan, maar het gaat ook om een mentaliteit in de organisatie, die dit soort gedrag wil kunnen afkeuren.

Afweging

• Bescherming van de melder
• Zorgplicht richting organisatie en anderen
• Anonimiseren en thematische signalering

 

Leerpunten

• Ethische afwegingen vragen professioneel oordeelsvermogen
• Heldere communicatie voorkomt valse verwachtingen

8.3 Individuele klacht versus organisatieverandering (signalering en systeemleren)

Casus: Meerdere klachten over dezelfde afdeling, elk op zichzelf “klein”.

Analyse

• Patronen herkennen
• Onderliggende cultuur- en leiderschapsproblemen blootleggen

 

Resultaat

• Thematisch rapport
• Managementinterventie
• Training en cultuurverandering

 

Leerpunten

• De kracht van de ombudsman ligt in het verbinden van micro en macro
• Systemisch denken is essentieel

9. Reflectie: wat leren deze casussen ons?

De praktijkvoorbeelden laten zien dat de ombudsman, opereert in moreel en organisatorisch complexe situaties, voortdurend balanceert tussen belangen, emoties en normen en bijdraagt aan zowel individuele rechtvaardigheid als collectief leren.

De kwaliteit van het ombudswerk wordt niet alleen bepaald door procedures, maar vooral door professioneel oordeel, relationele vaardigheden en ethisch bewustzijn.

10. Tenslotte

Praktijk en casuïstiek maken duidelijk dat de ombudsman geen eendimensionale “klachtenafhandelaar” is, maar een vertrouwenswaardige systeemactor, iemand die met inachtneming van de grenzen van zijn mandaat/benoeming kan handelen op alle kwesties die te maken hebben met het effectief functioneren van mensen in de onderdelen, subsystemen van het samengestelde systeem, dat een organisatie nu eenmaal is.

In een tijd waarin formele regels vaak tekortschieten om recht te doen aan menselijke ervaringen, biedt het ombudswerk ruimte voor herstel, reflectie en verbetering.

’s-Hertogenbosch, januari 2026
Merlijn Werkgroep Ombudsman

Colofon

Auteurs:
Dick Bonenkamp

Marcel Douma Van der Honing

Willem Coorn

Ingrid Middelkoop

Aicha Haddouche

Frans Spekreijse

© Merlijn Groep 2026

Niets uit deze uitgave mag openbaar worden gemaakt door middel van druk, fotokopie, internet of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande toestemming van de Merlijn Groep.

 

Meer weten?

Neem contact op met ons om de mogelijkheden te bespreken.

Neem contact op